近期，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），就“全面开创数字政府建设新局面”作出全面部署。这为今后一段时期数字政府建设谋定了总体方向和基本内容，也标志着我国数字政府建设将进入一个新的阶段。从理论上把握新阶段数字政府的基本范畴、内在逻辑和价值目标，对于推进数字政府建设具有重要意义。
数字政府的基本范畴和内在逻辑
当前对数字政府基本范畴的理解大体可以划分为三个层面。首先，在狭义层面，数字政府主要聚焦服务和监管，被认为是对“放管服”改革的数字化落实，在内容上包括互联网+政务服务、互联网+监管、政府数据开放共享以及机关信息化等，但是未能将政府在经济调节、社会管理等方面的数字化转型涵盖进来。其次，在中义层面，数字政府包含政府全部行为的数字化智能化，其中既包括政府对外履职行为，也包括政府内部运行管理行为，既涉及既有业务，也包含基于数字化的创新转型。最后，在广义层面，数字政府（治理）则包括“用数字治理”和“对数字治理”两个方面。“用数字治理”即对应中义层面，侧重于对数字工具的运用；“对数字治理”则可以概括为数字政策，也即制定促进经济、社会和政府数字化转型发展的制度规则。
仅就上述三种理解而言，《指导意见》界定的数字政府大体上属于广义范畴：一方面，明确数字政府要“全面推进政府履职和政务运行数字化转型”“全面提升政府履职效能”，另一方面，指出数字政府要“全面引领驱动数字化发展”“助推数字经济发展”“引领数字社会建设”“营造良好数字生态”。从广义上界定数字政府的范畴，在认识上可以将碎片化、模糊化的观点统一起来形成对数字政府的完整理解，在实践上有助于将原先分散在不同部门和机构的数字化建设纳入更加系统性的规划中。
现有理论研究较多从大历史、大时代、大转型等大问题上入手阐述数字政府建设的必要性与价值性，容易忽略政府作为一种组织走向数字化的内在逻辑。实际上，运用技术完善组织设计、提升组织效能是一个恒久的命题。任何组织对于信息技术的渴求都源于化解组织内外环境不确定性的需要。信息论认为，信息的核心价值在于对不确定性的消除。如果总是面对确定的环境，未来便是可预测的，那么就不需要更多的信息；因为环境中总是存在着高度的不确定性，就需要组织不断提升自身的信息能力，才能更有效地搜寻和利用信息，从而保证组织内外环境的有序性，更好地完成目标任务。在数字技术出现之前，即使在原始的条件下，组织也具有特定的信息能力，这是维持组织运行的基本条件。数字技术的出现为提升信息能力创造了变革性的新条件、新机会。数字化让信息或者数据可以从原先物质的载体上“脱离”出来，实现了数据的“自由”流动；而智能化则支持从流动的大数据中获取深层信息或知识。
同样，政府作为一种特殊的组织，其数字化转型无论在哪个阶段，运用哪些技术，根本目的还是促进经济发展、政治稳定、社会和谐，支撑国家治理良性运行。而其直接意义则是发挥先进技术的作用，让政府内外环境中的信息或数据能够更加有效和有序地流动，从而提升政府信息能力，满足治理需要。所谓有效和有序流动，既不是放任不管，也不是束之高阁，而是要实现合适的数据在合适时间和地点与合适主体相匹配，实现数字化发展、安全与公平的统一。
从数字政府到“数字善治”
下一阶段积极推进数字政府建设，除了采用新技术、应用新领域外，最重要是在建设质量上要有新突破。在实践中，数字政府建设的高质量被认为主要体现在政府面向数字时代并且适应数字时代的改革，具体则包括从政府决策、管理、服务到运行的数字化转型。然而，无论数字化改革或转型，依然是政府治理走向现代化的手段和过程。只有现代化的方向才是数字政府建设的真正目标所在。纵览当前理论界与实务界关于数字政府建设得与失的各种观点，这个现代化的核心即是构建数字的“善治”。所谓善治，在政治学上界定为良好的治理，是公共利益最大化的管理过程。从数字政府到数字善治，至少可以归纳为四个方面。
第一，数字赋能。关于数字化如何为政府赋能已经有很多阐述，需要强调的是数字政府更应为社会赋能。这表现在四个层次。首先，数字政府要实现对广大人民群众的普遍服务，让每一个老百姓都具有使用数字技术的能力。这需要消除数字鸿沟，提高公众的数字素养。其次，数字政府利用技术为老百姓提供服务，服务的本质即提供便利条件以实现更好的生产、生活，为此需要通过跨部门、跨层次、跨区域的数字化协同来提供更佳的民生与营商环境。再次，数字政府要推动公共数字资源的开放和再利用，比如政务数据、基础设施等，为创新创业提供资源，挖掘公共资源最大价值。最后，数字政府要为实现公民权利提供保障。虽然公民权利不是由技术赋予的，但是数字技术可以促进权利的有效实现，比如通过技术保障公众对公共事务的知情权、参与权等。
第二，数字法治。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。关于数字与法治的关系一般包含两种理解。一种是运用数字手段保障法治落实，比如通过软件程序实现政府运行规则的刚性化、管理服务事项的标准化等，做到既要管好对公共资金和资源的使用，把公权力关进“数据铁笼”，又要让公众办事时把“为啥办、到哪办、找谁办”弄得清清楚楚。第二种理解是数字政府建设和运行必须基于法治而展开。理论上，技术不是免费的，不同群体之间掌握技术的资源和能力是不同的。对此需要有足够的认识和高度警惕，必须明确数字技术系统在各种治理场景中的应用边界，一方面要加大对涉及个人隐私和个人信息等数据的保护力度，另一方面要保障公众对数字政府的监督权。
第三，数字安全。“安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮”，两者相辅相成，辩证统一。数字技术是一把双刃剑，促进经济社会发展的同时也会带来许多风险，甚至是破坏性的影响，因而必须把握好发展和安全的关系。安全建设从来都是信息化建设的重要内容。过去数字安全聚焦在网络和系统安全方面，现在随着经济社会数字化程度不断加深，全球化互联越来越紧密，数字安全有了新的范畴。理论上，数字安全问题是数据流动的规则问题。在国家层面，数字安全风险日益凸显。比如，跨境数据流动是发展国际贸易不可或缺的部分，但是其中潜伏的国家安全风险也与日俱增，亟须制度和技术手段结合加以规范。在社会层面，企业或公共机构导致的个人信息数据泄露事件仍屡屡出现，给公众带来忧虑、威胁和损害。近年来，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》的相继出台为数字安全构筑了政策防线，也为“数字善治”奠定了安全基石。
第四，数字平等。数据流动带来的潜在风险不仅表现在安全方面，而且可能造成新的社会分化和社会歧视。首先是数字鸿沟带来的不平等。如果人们缺少数字装备或者无法掌握数字化技能，便会被排除在数字服务之外，不能享受数字化生产与治理的成果，也就无法真正融入数字化生活。数字政府要积极引领数字经济和数字社会发展，治理数字鸿沟，让更多人民群众能参与到数字化发展中。其次是算法治理可能带来的歧视。如果说歧视是人们基于经验偏误而做出的判断和行动，那么算法并不能完全解决这个问题：即使拥有充分的数据以获得决策模式或规律，并且这些模式和规律可以对整体做出预测，算法也并不一定适用于对特定的个体做出判断，人工的校验是不可忽略的。数字政府建设须对此有更多重视和理解，既不能逃避排斥，也不能盲目接受，关键是把人而非数字化本身放在数字化转型的中心位置。
IT企业之前曾发起“科技向善”的倡导，这对于数字政府建设来说则需要更进一步。坚持“数字善治”的基本原则，不仅要努力做好数字服务，保障数字安全，还要坚持数字法治，推动数字平等，这些是一个好的数字政府的基本面貌。为此，下一阶段须进一步完善数字政府建设与运行的制度规则，保障政府数字化转型的高质量发展，构建“数字善治”的新格局，为增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
（作者系北京大学政府管理学院副院长、教授）
